汉室长期施行郡县两级制。

郡国由朝廷直接统领，虽然面积与后世地级市相近，但地位却相当于省。

九卿与太守秩俸皆为两千石，品级相当。有汉一代，九卿转任太守、太守转任九卿皆司空见惯。

后来汉武帝为监察郡县，将全国划分为十三个监察区，设立刺史。

监察区并不属于行政架构。只是为了方便，从而划分哪几个郡归哪位刺史监察。

此时的刺史，只有监察之权，与行政、军事等权力毫不相干。

虽然后来刺史权力因现实原因，不断膨胀。但刺史最初职能未改，一直是监察之职，无权干预行政。绝不会出现位卑权重的六百石刺史，任命一郡两千石太守的情况。

但随着州牧的设立，情况彻底发生改变。

因为天下大乱，盗贼丛生，无论是跨州连郡的百万青州黄巾贼，还是占据黑山两侧的黑山贼，或者是自称天子拥兵十余万的张纯，甚至十余万白波贼、西凉军，皆不是只有区区数千郡兵的太守能够平定的军情。

刘璋之父，大汉宗亲，刘焉乃向汉灵帝提议“改置牧伯，镇安方夏。”

州一级彻底变成行政区划。自此，起于秦时的郡县两级制正式转化为了州郡县三级制。

州牧凌驾于郡守之上，掌握地方行政权、财政权、兵权。

但情况并不仅于此。

州牧的割据性比郡守更强烈一点在于。郡县两级制时，郡守虽然是县令上级。但并无权任命县令。县令、县丞、县尉皆由朝廷任命，自由调换。

州牧却并非如此。建官惟百，内有百揆四岳，外有州牧侯伯。当州牧设立之后，皇帝便不问外事。一州之地尽托付于州牧，就像古代周天子与诸侯的关系。

周天子不会插手秦、魏、赵、韩等国的郡守任命，同样朝廷亦不会再插手益州、幽州等地的官员任命。